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La recente sentenza n. 116 del 21 luglio 2025 della Corte Costituzionale offre un nuovo e significativo chiarimento sulla funzione sociale della cooperazione e sul ruolo che la Costituzione attribuisce al modello cooperativo. Con questa decisione, la Consulta sostituisce lo scioglimento d’autorità con la gestione commissariale per le cooperative che si sottraggono alla vigilanza e richiama con forza il mandato dell’art. 45 Cost., invitando il legislatore a valorizzare la funzione sociale e la natura mutualistica e democratica dell’impresa cooperativa. L’articolo dell’Avvocato Riccardo Tedeschi, vicepresidente della Fondazione Centro Studi Doc ETS, analizza i contenuti della pronuncia e le sue implicazioni per il sistema cooperativo italiano.

Il caso: lo scioglimento delle cooperative che si sottraggono all’attività di vigilanza

Con la recente sentenza del 21 luglio 2025 n. 116, la Corte Costituzionale è nuovamente intervenuta in tema di cooperative e di cooperazione.

L’occasione le è stata fornita da un ricorso presentato dal Consiglio di Stato che, con ordinanza del 4 settembre 2024, ha posto la questione della legittimità costituzionale, con riferimento agli art. 3, 45 e 117, primo comma, della Costituzione, dell’art. 12, comma terzo, del D.Lgs. n. 220 del 2 agosto 2002, nella parte in cui dispone lo scioglimento per atto di autorità degli “enti cooperativi che si sottraggono all’attività di vigilanza”.

Il Consiglio di Stato ha, infatti, rilevato che la norma censurata ha una “chiara natura meramente sanzionatoria” e un “carattere punitivo” che confligge anche con i criteri elaborati dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. Questo perché la norma ha “carattere generale”, una mera “funzione repressiva e dissuasiva” ed è “particolarmente afflittiva” e contraria ai criteri di ragionevolezza e proporzionalità. Il giudice rimettente ha ritenuto incongruo assimilare una condotta meramente formale, cioè il sottrarsi ai controlli, a una condotta di assoluto disvalore, quale il mancato rispetto dei requisiti mutualistici che sono il tratto distintivo delle cooperative. Ha proseguito argomentando, altresì, che la prima condotta impedisce di verificare se l’ente rispetta i requisiti mutualistici e, quindi, la sanzione dello scioglimento rischia di colpire anche enti che esercitano la loro attività nel rispetto delle previsioni legali e che, come tali, sono destinatari della tutela prevista dall’art. 45 della Costituzione. Il giudice rimettente, perciò, ha proposto di sostituire la sanzione indicata nella norma impugnata con la gestione commissariale prevista nell’art. 2545 sexiesdecies del codice civile.

La cooperativa interessata si è costituita sostenendo le censure sollevate dal Consiglio di Stato. Anche la Presidenza del Consiglio dei Ministri si è costituita per opporsi al ricorso e sostenerne l’infondatezza.

La Corte Costituzionale ha accolto il ricorso dichiarando l’illegittimità costituzionale della norma impugnata. In particolare, “nella parte in cui prevede che agli enti cooperativi che si sottraggono all’attività di vigilanza si applica il provvedimento di scioglimento per atto di autorità […] anziché prevedere che l’autorità di vigilanza nomini un commissario ai sensi dell’art. 2545 sexiesdecies del codice civile […] che si sostituisce agli organi amministrativi dell’ente, limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati”.

La Corte Costituzionale sottolinea la funzione sociale della cooperazione

Nella parte che motiva la decisione, tuttavia, la Corte Costituzionale, nell’inquadrare il tema dal punto di vista sistematico, ha colto l’occasione per ribadire e sottolineare alcuni concetti di estrema importanza.

In primo luogo, la Corte richiama l’art. 45, primo comma della Costituzione che recita:

“La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l’incremento con i mezzi più idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità”.

La Corte, inoltre, ha rilevato come la norma in questione si collochi all’interno di una visione pluralistica del sistema economico, trattato negli articoli da 35 a 47, ma se per l’iniziativa economica privata l’utilità sociale si pone come un limite, la Costituzione riconosce una propria funzione sociale della cooperazione, connaturata a questo modello organizzativo, in quanto idoneo a generare democrazia economica e mutualità.

Richiamando un suo precedente (sentenza n. 408 del 1989), la Corte Costituzionale ha riaffermato che la funzione sociale della cooperazione si estrinseca “nella congiunta realizzazione del decentramento democratico del potere di organizzazione e gestione della produzione e della maggiore diffusione e più equa distribuzione del risultato utile della produzione stessa”. Ha, inoltre, aggiunto che il valore della cooperazione, che ne giustifica la promozione, sta nella capacità di unire strutturalmente all’aspetto economico quella funzione sociale che i costituenti consideravano necessaria per la promozione del lavoro e la realizzazione del bene comune.

In secondo luogo, la Corte Costituzionale ha ribadito la validità e l’attualità del mandato costituzionale a promuovere e a favorire l’incremento della cooperazione, poiché l’impresa cooperativa “rappresenta […] una forma avanzata di impresa anche in sistemi socialmente evoluti, che non è surrogabile dal nuovo fenomeno delle società benefit”, che restano comunque imprese private. La Corte ha rammentato che solo l’impresa cooperativa è caratterizzata dalla mutualità, che ne costituisce la missione fondante ricollegandosi ai principi di solidarietà e sussidiarietà orizzontale, e dalla democraticità che ne informa il modello di governance. Osserva, inoltre, che solo le cooperative, “accantonando nel patrimonio sociale risorse necessariamente sottratte al godimento dei soci, si configurano come enti di creazione di ricchezza intergenerazionale, devoluta tramite i fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione”.

Tuttavia, ha osservato la Corte, la cooperazione è oggi in crisi anche per l’effetto di un assetto legislativo nel quale, a fronte di una perdita di peso dei vantaggi fiscali, sono state introdotte normative poco incentivanti per questa tipologia di impresa, mentre si è favorita la nascita di modelli di impresa quasi concorrenti, quali la società a responsabilità limitata semplificata e le società benefit in forma di società di capitali. Il Legislatore, ha concluso la Corte, non ha, quindi, sempre favorito l’incremento della cooperazione con i mezzi più idonei secondo il mandato costituzionale, benché l’impresa cooperativa, il cui esercizio integra un diritto costituzionalmente garantito, assuma anche una peculiare rilevanza sociale, ben chiara ai costituenti, rispondendo alle necessità di tutela del diritto al lavoro, dello sviluppo della personalità umana e della società, della piccola proprietà, del credito e del risparmio, ecc.

La funzione sociale della cooperazione nella Costituzione italiana

La presa di posizione della Corte Costituzionale appare sicuramente condivisibile. Andando a consultare i verbali dei lavori dell’Assemblea Costituente, a partire dalla relazione dell’onorevole Canevari alla terza sottocommissione (quella incaricata di redigere gli articoli afferenti i rapporti economici e sociali), emergono chiaramente i valori che gli estensori della nostra Costituzione hanno voluto promuovere nel redigere gli articoli che compongono il titolo terzo della Carta Costituzionale di cui l’art. 45 fa parte. Questi valori sono:

• la valorizzazione della persona e del lavoro (art. 35, 36, 37, 39 e 40),
• la solidarietà (art. 38),
• l’accesso alla piccola proprietà e alla proprietà privata popolare della casa di abitazione (art. 42),
• il bene comune, l’utilità sociale e l’interesse generale (art. 41, 42, 43 e 44),
• la piccola proprietà coltivatrice e la promozione di forme di sfruttamento del suolo economicamente razionali e socialmente eque (art. 44),
• il carattere di mutualità e l’assenza di fini speculativi propri dell’impresa cooperativa (art. 45),
• la partecipazione delle lavoratrici e dei lavoratori alla gestione delle imprese (art. 46),
• il risparmio popolare (art. 47).

In sintesi, la Costituzione repubblicana sostiene e promuove l’omogeneità sociale e la redistribuzione della ricchezza.

È poi essenziale anche osservare che la Carta Costituzionale riconosce anche la libertà di iniziativa economica (art. 41), precisando però che la stessa “non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”, e riservando alla legge la possibilità che nell’interesse generale l’impresa privata possa essere espropriata (art. 43). Essa riconosce, altresì, il diritto di proprietà privata (art. 42), precisando, però, che deve essere accessibile a tutte e tutti e avere una funzione sociale e che può essere “espropriata per motivi di interesse generale”.

La Costituzione, pertanto, pone la cooperazione tra i valori assoluti da perseguire riconoscendone la funzione sociale, mentre, pur riconoscendo il valore della proprietà privata e dell’iniziativa economica privata, le subordina all’utilità sociale e all’interesse generale. Quindi, per i costituenti la cooperazione è espressione di utilità sociale e di interesse generale e rappresenta uno strumento di funzione sociale meritevole di tutela incondizionata. È evidente, perciò, un mutamento di atteggiamento della Repubblica rispetto a quello dello stato liberale verso la cooperazione.

Le norme costituzionali sopra richiamate rappresentano l’esito del dibattito svoltosi all’interno dell’Assemblea Costituente e nelle commissioni preposte. Le e gli onorevoli intervenuti e intervenute nel dibattito sul futuro art. 45 all’interno della terza sottocommissione hanno posto l’accento su come la cooperazione costituisca “un sostanziale elemento di fraternità”, diverso dalla “somma degli egoismi individuali”. Nelle cooperative “si risolvono i problemi del lavoro, in cui si attua la difesa del consumatore attraverso l’aiuto solidale e la reciproca collaborazione”. Inoltre, in esse “il lavoratore si rende corresponsabile” e se ne “eleva la personalità”. La cooperazione persegue anche la dignità del lavoro e il progresso sociale. Oltretutto, “ogni utile è appropriabile collettivamente” e “il capitale è subordinato al lavoro”, ove ”il capitale e il lavoro si riuniscono nelle stesse mani”. Per le e i costituenti la cooperazione era “un mezzo di lotta contro le ingiustizie sociali”, un “mezzo di difesa dei produttori e consumatori dalla speculazione privata”. Nel corso del dibattito è stato anche affermato (onorevole Bibolotti) che “la cooperativa non è il socialismo; è quel tanto di realizzazione di socialismo possibile nella società capitalista, è quel qualche cosa che permette ai lavoratori di mettere in comune le loro energie, le loro intelligenze, i loro risparmi, le loro capacità…”. Forse per questo la cooperazione si è spesso scontrata con l’ostilità preconcetta del sistema.

All’esito di questo dibattito è stato redatto il titolo III della Costituzione, da cui traspare chiaramente la volontà dei costituenti di tutelare le posizioni economicamente deboli, di proteggere e incentivare i fattori di articolazione e diffusione del potere economico, di controllo della ricchezza, nel quadro degli obbiettivi indicati negli art. 1, 2, 3 e 4 della stessa Costituzione. La cooperazione, così come disegnata dall’art. 45, si colloca quale terzo genere tra impresa privata e impresa pubblica, fuoriesce dal modo di produzione capitalistico, ponendo al centro della dinamica la persona del socio cooperatore e realizzando una vera e propria forma di socializzazione che interpreta sul terreno economico i principi di uguaglianza e democrazia che sono alla base del nostro impianto costituzionale.

La funzione sociale della cooperazione è ancora attuale, ma il Legislatore deve promuoverla e valorizzarla

Con la decisione in commento la Corte Costituzionale consegna al Legislatore un chiaro invito a ricordare la funzione sociale che la Costituzione attribuisce alla cooperazione e ad agire di conseguenza per incoraggiarne lo sviluppo in quanto idoneo strumento a disposizione dei cittadini per realizzare l’interesse pubblico, riprendendo un concetto di sussidiarietà orizzontale già esplicitato in tema di Enti del Terzo Settore. Infatti, già in precedenza la Corte, con la sentenza n. 131 del 1.7.2020, aveva affermato come agli ETS “è riconosciuta una specifica attitudine a partecipare assieme ai soggetti pubblici alla realizzazione del pubblico interesse” e a realizzare “quel principio di sussidiarietà orizzontale valorizzato dall’art. 118, quarto comma, Cost.”.

Se, come giustamente osservato dalla Corte, la cooperativa rappresenta una forma avanzata di impresa anche in sistemi socialmente evoluti, è pure vero che la stessa esprime una forma di organizzazione di impresa suscettibile di utilizzazione per qualunque attività economica. Il mondo della cooperazione non è più, infatti, solo quello dei Pionieri di Rochdale, e, anzi, nuovi modelli di cooperative, quali le cooperative di piattaforma, rappresentano oggi il più efficace strumento per garantire dignità e tutele a molte categorie di lavoratori, diversamente marginalizzati dal sistema produttivo neocapitalista. La cooperazione, però, come sottolineato dalla Corte, è oggi in crisi anche per effetto di scelte legislative adottate negli ultimi decenni.

I costituenti hanno delineato, soprattutto con il titolo terzo della Carta Costituzionale dedicato ai rapporti economici, i tratti salienti di quella “società prefigurata in Costituzione” che Alberto Predieri indicava come il progetto al quale tutti, poteri pubblici e privati cittadini e cittadine, avrebbero dovuto tendere. Il progetto costituzionale, però, si basava sul concetto di bene comune inteso come perseguimento del benessere collettivo e del progresso sociale, nel senso che non c’è progresso se il “passo in avanti” non coinvolge la cittadinanza nel suo complesso. Purtroppo, tre decenni di ubriacatura mercatista e neoliberista hanno imposto la ricerca individuale del benessere, con il conseguente sfaldamento del tessuto sociale. Ben venga, quindi, l’autorevole intervento della Corte Costituzionale che rammenta alla “politica” i valori da osservare e i principi da perseguire contenuti nella Costituzione della Repubblica.

 

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